Le cimetière des lois

   Un humoriste a pu écrire que le plus grand cimetière de France n'était pas le cimetière du Père-Lachaise mais le cimetière des lois... Le journal La Croix du 4 Février 2006, inspiré par un rapport du Sénat de Décembre 2005, en porte témoignage dans un article intitulé : "Un mal français : 222 lois inachevées depuis 1981"...

   Le problème n'est pas nouveau, car la France est certainement le pays ayant accumulé le plus de "lois" au sens générique du terme, qu'il s'agisse en effet de dispositions législatives, d'ordonnances, d'édits, de sénatus-consultes, de décrets et de réglements divers, depuis qu'elle est un "Etat de droit"... Or une minorité seulement de ces textes innombrables a été abrogée, comme les lois de l'Ancien Régime ou celles de régimes honnis comme celui de Vichy... même s'il en reste qui ont conservé une importance exemplaire, comme l'Edit de Villers-Cotterets du 5 août 1539 instituant le français comme "langage maternel" ou encore la loi du 12 avril 1941 consacrant le 1er mai comme "la fête du travail et de la concorde sociale"... Inversement,en effet, une autre minorité de lois est encore appliquée, comme celles de la Révolution et de l'Empire - plusieurs fois amendées - qui règlent l'organisation administrative... Mais la plupart sont tombées en désuétude...

   Certaines lois sont même "mort-nées", en ce sens qu'elles ont été votées ou décidées, mais n'ont jamais fait l'objet de textes d'application nécessaires à leur mise en oeuvre. Et ceci pour diverses raisons :

   1. La 1ère raison est "l'alternance politique" : une nouvelle majorité oublie délibérément ce que la précédente a voté. L'exemple donné par le Sénat est la loi du 14 avril 1997 - donc de "droite" - relative à l'immigration et imposant à ceux qui hébergent des étrangers de signaler à la mairie leur départ, loi qui n'a  pas survécu au retour suivant de la "gauche" au pouvoir...

   2. La 2ème raison est "la lenteur de l'administration", qui est loin de manifester un empressement particulier à l'application de lois dérangant les habitudes, voire n'ayant pas l'approbation de ses "experts". Le Sénat donne l'exemple de la loi du 20 avril 2005 créant un Conseil des prélévements obligatoires, non appliqué en raison de la résistance au moins passive des fonctionnaires à admettre l'entrée de représentants de la "société civile" dans un Conseil dont ils étaient les membres exclusifs.

   3. La 3ème raison est "la complication des procédures", car une administration même empressée doit parfois se livrer à un véritable "parcours d'obstacles". A nouveau le Sénat donne un exemple pour un décret sur la Santé : consultation interne des diverses directions du Ministère, validation par le Cabinet, consultation des syndicats et partenaires, retour au Cabinet, consultation des autres Ministères concernés, avis du Conseil de l'Ordre des Médecins, sans compter le ballet ultime des signatures. Délai total : du 15 juillet 2004 au 15 août 2005, soit 13 mois...

   Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de s'étonner des statistiques législatives :

   - Depuis juin 1981 : 1360 lois votées , mais parmi elles 222 lois en attente de textes d'application, dont 34 ne seraient pas applicables, simplement parce qu'entre temps la loi est devenue obsolète...

   - Entre le 1er octobre 2004 et le 30 septembre 2005 : 48 lois votées, dont 3 applicables seulement et 17 non applicables...

   Un tel "enterrement" - provisoire ou définitif - de l'activité législative ne peut pas durer, car il est à la limite une négation - tournant au ridicule - de la "volonté populaire"... Tout est affaire de volonté en effet : ainsi Mme Aubry, lors de sa 1ère loi sur les 35 h avait fait préparer les décrets d'application avant la promulgation de la loi... Certains penseront que, dans ce cas, on aurait justement pu attendre... Mais cela prouve au moins qu'une réforme est possible si on s'en donne les moyens :

   a. d'abord réduire le nombre des lois, en écartant toutes les initiatives de circonstance

   b. ensuite simplifier le contenu des lois, en reportant sur les décrets d'application les mesures spécifiques

   c. enfin, préparer les décrets d'application avant le vote de toute loi, afin d'éclairer les parlementaires et d'accélérer sa mise en oeuvre

   Montesquieu, auteur de "L'esprit des Lois" (au titre toujours approprié) disait déjà : "Les lois inutiles affaiblissent les lois nécessaires"... Il reste donc à faire maintenant des propositions audacieuses...